新生代筆壇》「一帶一路」vs「新南向」 -略議兩岸經貿競合走向

作者:姚祺(政治大學國家發展研究所博士生)

「一帶一路」經濟戰略為中國大陸國家主席習近平於2014年北京APEC會議期間提出的「絲綢之路經濟帶」、「海上絲綢之路」戰略之簡稱。2015年3月27日在海南的博鰲亞洲論壇上,中國國家發展改革委、外交部和商務部聯合發佈了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的願景與行動》。這標誌著「一帶一路」戰略進入全面推進建設階段。而在2016年,隨著民進黨正式執政,「新南向政策辦公室」啟動辦公,8月16日《新南向政策推動規劃》正式公佈,「新南向政策」也正式成為臺灣政府未來力推的戰略方針。顯而易見,兩岸的兩項戰略目標有著重大重疊,東協10國與南亞均為目標市場。而隨著中國大陸經濟轉型的深入,兩岸經貿結構的競爭性也在上升。那麼,是否兩岸未來的經貿戰略將不可避免走向競爭和衝突呢?本文試圖探索在競爭之外,兩岸經貿戰略在未來合作之可能。

「一帶一路」戰略內涵與動機

「一帶一路」戰略的出臺,背後有著深刻的中國國內與國際政治經濟背景因素的影響。

從國際環境來看,首先,WTO杜哈會議談判的長期擱置,已經使發達經濟體,尤其是美國對於既希望與將中國納入國際經貿體系而使之向符合新自由主義標注方向改變的目標陷入絕望。美國轉而開始試圖通過構建新型的跨區域全球經貿體系,即跨太平洋的TPP與跨大西洋的TTIP,重新建立不包含中國在內的,符合美國價值與利益取向的全球經濟秩序。這對高度依賴出口的中國經濟來說,無疑是重大挑戰。中國除了加強與各個國家簽訂雙邊自由貿易協定外,更希望通過建立「一帶一路」這樣的跨區域經濟體系,與美國的經濟圍剿戰略相抗衡。

其次,美國「重返亞洲」戰略使得中國在亞洲,尤其是東亞的地緣政治態勢中受到巨大壓力。最近幾年,依賴經濟高度成長的結果,同時也是回應中共政府有意放任的民族主義的訴求,中共一改“韜光養晦,有所作為”的外交原則,開始在與周邊國家的領土爭端中採取主動態勢,先後於釣魚島設置“航空特別識別區”、大規模建立人工島礁、提高軍艦巡航頻率等,這使得中美在亞洲地區的對峙態勢日趨嚴峻。美國依賴美日、美韓、美菲等傳統聯盟的作用,試圖構建對中國的“包圍圈”。中國通過實施「一帶一路」戰略,特別是「21世紀海上絲綢之路」戰略,將有利於其拉攏東南亞與南亞地區國家,實現對美國的“戰略突圍”。

從國內環境來看,儘管中國經濟經歷了30年改革開放帶來的高速成長,但2013年以來,面對全球經濟不景氣和國內經濟結構性困境,中國經濟的高速發展期似乎已經出現疲軟態勢。GDP年均增長已經低於7%、產能過剩問題日益嚴重的現實,使得中共自我調整經濟態勢的描述,稱之為中國的“新常態”。新上任的習近平政權,當然要應對這一困境。

儘管從習近平擴大個人權威、發起“反腐敗”運動,以及大刀闊斧改革解放軍的行動中,似乎看到了毛澤東時代的影子,但這些恐怕很大程度上是在為其進行具有更深遠影響的經濟改革提供保障。而這個經濟改革的大方向,則完全是往更自由市場經濟的方向規劃的。其中最顯著的兩個方向,第一是大規模縮減政府審批,提高企業自主經營空間;第二是重啟國企改革,線索國家與各地方國家資產管理委員會(國資委)許可權,成立國家資本管理公司,將政府角色退回到資本管理,進一步推動國有企業經營的市場化。這些改革策略,與朱鎔基主持經濟工作時代的政策方向高度相似。而朱鎔基一時期的另一項特徵,就是“用開放倒逼改革”。「一帶一路」戰略的實施,無疑將進一步開放中國的經濟,將中國經濟與全球經濟進一步進行捆綁。在這一過程中,無疑將會對現行國內經濟制度產生挑戰,當挑戰出現的時候,中央政府即可順勢而為,推動原本可能引起高度爭議的改革措施。胡錦濤時代,由於國資委直接介入國有企業的資本運作與人事管理,一個跨越官僚機構與國有企業的特殊利益集團日益強大與穩固,成為進一步推動改革的強大阻力。“用開放倒逼改革”,將是擊敗這一集團對改革攔阻的有效措施。

此外,中國大陸地區發展的不平衡一直是困擾國家持續發展的一個重要問題。占國土面積和人口多數的中西部地區,GDP總量卻僅占全國年GDP三分之一,這樣的現實嚴重限制了大陸內需市場的開發。「一帶一路」戰略的實施,使原本處於經濟發展“邊緣地帶”的新疆、雲南、貴州等地一躍成為“龍頭”,一旦成功將徹底扭轉大陸區域經濟結構。中國—中亞—西亞經濟合作走廊將極大的帶動西北地方,特別是新疆自治區的發展;中蒙俄經濟走廊將俄羅斯宣導的歐亞經濟聯盟、蒙古國倡議的草原絲綢之路進行對接,通過「中蒙俄經濟走廊」的建設將三方的基礎設施建設實現互聯互通,帶動內蒙古沿邊地區的發展,對於目前面臨經濟增長乏力的東北三省的再振興尤為重要;中國—中南半島國際經濟合作走廊的建設,將推動整個西南地區的發展,加快昆明國際次區域中心城市的建設。依託大陸橋多元化的運輸通道,近年來新亞歐大陸橋物流運輸相繼成功組織開行“渝新歐”、“漢新歐”、“蓉歐快鐵”、“鄭新歐”、“長安號”等,有效改善了中國中西部,尤其是西部地區參與國際貿易的運輸條件。

「新南向政策」戰略內涵與動機

眾所周知,「南向」並不是一個新概念。早在李登輝時期,會因應兩岸高度對抗的政治局勢下臺灣企業和資金卻“逆勢而動”大舉“西進”,就曾推出過「南進政策」。無奈當時推出後不久,就遇到東南亞金融危機,臺商在東南亞的投資遭受重大挫折。而另一邊在大陸的臺商卻在同一時間做大做強,兩相比較使得南進“乏人問津”,臺灣對東南亞投資較1991年反而減少了三分之二。2002年陳水扁主政時期重啟「南進政策」,推出「強化金融支援」、「提供便捷服務」、「利基產業南進」、「推動FTA簽訂」等多項舉措,雖然確實使臺灣對東南亞FDA增長了十倍。但與同期投資中國大陸FDA相比,僅為對大陸投資的一半。而在貿易方面,兩岸貿易占臺灣全球貿易總額自2005年起穩居第一,而對東協貿易額甚至無法進入前五。進入馬英九時代後,雖然馬試圖通過「東南亞專案小組」推動一定程度的對外貿易再平衡,但仍然收效甚微。

有鑒於兩岸貿易(包括對香港與澳門)已經占臺灣對外貿易超過4成,有進一步陷入依賴之險,同時也出於民進黨“遠中”和“通過世界與中國連接”的一貫主張,蔡英文在競選伊始即提出「新南向政策」,旨在降低臺灣經濟對中國大陸的依賴程度,同時也為面臨大陸經濟轉型、勞動力成本升高等諸多壓力挑戰的臺商尋找“新出路”。

「新南向」的初始目標國為東協10國和南亞6國,近期的官方表述則將澳大利亞與紐西蘭也加入其中。其主要目標包括“促進臺灣和東協、南亞及紐、澳等國家的經貿、科技、文化等各層面的連結,共用資源、人才與市場,創造互利共贏的新合作模式,進而建立“經濟共同體意識”和“建立廣泛的協商和對話機制,形塑和東協、南亞及紐、澳等國家的合作共識,並有效解決相關問題和分歧,逐步累積互信及共同體意識”。相較過去僅單向想東協國家輸出代工工廠的政策做法,「新南向政策」推動計畫將“擴大與東協、南亞及紐、澳等國進行包括人才資金技術、文化、教育等的互動交流,創造互利共贏的新合作模式逐步達成建立經濟同體意識的目標”。具體而言,目前除成立專項辦公室外,針對新南向18國行政院設置“一國一平臺”的窗口,定期出具投資安全報告和各類經貿相關資訊,金管會也將成立「新南向專案融資信用保證」平臺,提供融資支持和回臺上市的政策支持。經濟部國際貿易局不定期幫助臺商在「新南向」國家開展組合行銷活動,為其開拓市場提供助力。

兩岸兩大戰略比較

(一)佈局已久蓄勢待發

「一帶一路」和「新南向政策」雖然都是最近3年內才出現的概念,但事實上兩岸對於這兩項政策的“前期佈局”其實早已有之。東南亞作為雙方戰略佈局的“起點”,更是很早就已經被擺放到各自的首要發展目標位置。

大陸方面,對於發展與東南亞國家的經濟合作關係建設可謂歷史久遠。特別是亞洲金融風暴後,中國大陸迅速與東盟達成一致意見,於2010年起建設「中國—東協自由貿易區」,形成涵蓋19億人口,國內生產總值近6萬億美元,貿易總額達4.5萬億美元的全球人口第一大和貿易額第三大的自由貿易區。與此同時,中國在近幾年積極發展遠洋軍事能力,在南海通過擴建島礁方式擴大自身在東南亞的軍事存在,同時與「一帶一路」沿線國家開展反恐、海上搜救、打擊海盜等多種類型的軍事合作演習,並成功參與亞丁灣護航活動,逐漸建立一支支持「一帶一路」戰略的遠洋軍事保障力量。此外,作為「一帶一路」戰略重要組成部分基礎設施投資建設方面,中國大陸已經積累豐富經驗。並形成一套“依靠國企進行前期基礎設施建設,進而吸引民間資本集中開發”的對開發中國家援助和投資的模式。而2014年開始的“高鐵”外交,則為其海外基礎設施建設進一步增添砝碼。

臺灣方面,如上文所述,李登輝時期即開始動「南進政策」,成效一直不彰。但從2010年開始,臺灣對中國大陸FDA連續三年都呈現遞減態勢,相反對東南亞國家的FDA則遞增,顯然其中有極強關聯性。特別是在紡織與低端加工行業,隨著大陸投資環境轉變,使越南成為臺商轉移投資的首選。2013年,臺灣與新加坡簽署FTA。截止2015年,東南亞國家超過50 億美元的有4個:新加坡(205億美元)、菲律賓(95億美元)、馬來西亞(86億美元)和泰國61億美元),FDA超過10億美元的也有4個:新加坡(107.5億美元)、越南(68億美元)、馬來西亞(26億美元)和泰國(22億美元)。

(二)高度不對稱性

兩岸的兩大戰略從動機上看,都同時兼具政治意圖和經濟目的,目標也都是積極開拓海外市場,構建新型區域一體化態勢。但從兩岸推動目標的規模與可動用的資源來看,仍然具有高度的不對稱性。「一帶一路」沿線有60多個國家和40多億人口,分佈在亞洲、非洲和歐洲三個大洲,穿越太平洋和印度洋,可謂規模龐大。為此,中國大陸對其投資也可謂巨大。僅就作為配套措施的「亞洲基礎設施投資銀行」和「絲路基金」來看,中國前期投資就分別達到了1000萬美元和400萬美元。此外,中國對東南亞國家的高速鐵路建設中,為與日本、德國等國競爭,也開出驚人的優惠條件。如印尼首都雅加達到萬隆的約140公里高鐵,中國大陸在資金方面不要求印尼政府擔保、無需動用政府資金外,更重要的就是承諾轉讓高鐵技術。相較而言,「新南向政策」涉及國家18個,雖也遍及東南亞、南亞和大洋洲,但無論人口還是GDP規模均無法與「一帶一路」國家相比。此外,臺灣推動「新南向政策」主要仍需依靠主動與目標國談判,期望達成更大的經貿文化方面的合作協定,為私人企業開拓市場和進行投資提供管道,而非由官方主動進行大規模投資。

兩大戰略競合前景

如前文所述,兩岸的兩大戰略目標國存在較大的重疊性,目的又都有開拓新海外投資對象和出口市場之意圖,似乎競爭在所難免。事實上,隨著大陸經濟結構轉型和人力成本上升,不僅臺商企業,眾多本土紡織、服裝、廉價制陳皮和加工代工企業都開始向東南亞國家,特別是越南轉移,這無疑會對臺灣相同行業企業造成衝擊。此外,兩岸高度敏感的政治關係,又決定了在當前民進黨執政的局勢下,不太可能出現由官方引導的合作局面。相反,大陸方面很可能以「一個中國」原則為理由,對「新南向政策」涉及國家施加重重壓力,使臺灣與其達成合作協定障礙激增。那麼,是否兩岸之間在開拓海外市場就只有競爭,甚至衝突,而無合作之可能呢?事實上,兩岸之間尚存在合作的空間。

首先,兩岸出口與投資存在互補性。目前,中國大陸對外出口仍然以服裝、紡織品、手機及其附件為主,而臺灣的「新南向政策」特別注重醫療、文創、教育、觀光、科技和農業等的深度合作,並無直接衝突性。

第二,在大陸出口的手機及零配件等產品、以及直接投資建設港口和通訊網路等專案中,臺灣企業都可以與其合作,進而融入到區域一體化進程之中。事實上,在2015年「朱習會」上,習近平就曾表達希望臺灣加入「一帶一路」的態度。國臺辦隨後還邀請臺商就投資中西部運輸樞紐和福建自由貿易區等項目進行磋商。兩岸企業在過去數十年的實踐中已經積累豐富合作經營,特別是在臺商大舉西進過程中,形成豐富的人脈網路,若兩岸能夠形成一致的產業供應鏈,則對開發東南亞和南亞市場將極為有利。

第三,臺灣握有人力資源優勢。中國大陸在「海上絲綢之路」建設過程中,無疑將大規模的倚重中轉港口建設全球大物流網路。臺灣的傳統港口產業發達,擁有7個國際海港和18 處空港、較好的人才儲備、管理技術和基礎設施,具備成為大陸與東亞、東南亞和南亞國家進行貿易的物流航運樞紐,成為西太平洋貿易航運樞紐的實力。此外,臺灣一直以來是東南亞華人就學的重要目的地,擁有大量在地僑生資源優勢,而中國大陸方面則具有投資資金方面的優勢,雙方可以以此作為合作契機,共同組成團隊。

第四,伴隨貿易發展,人民幣國際結算體系的建設一直以來也是中國的一項重要的國家戰略,「一帶一路」的實施將極大提升人民幣作為國際結算貨幣的作用。臺灣若能成為中國人民幣海外離岸結算中心之一,發揮金融服務業的巨大優勢,不僅可以加強自身金融競爭實力,也會為拓展新興市場提供更為有力的資金保障,無疑將獲益良多。

總結

“合則兩利,爭則俱損”。兩岸經貿發展,歸根到底都需要一個良好的外部環境。目前兩岸雖然在某些領域存在競爭性,但合作空間事實上依然很大。最根本的障礙事實上仍然存在於政治之上,在官方彼此之間暫時無法找到新的共識時,通過市場、企業和民間的自發合作,可能是未來兩岸經貿往來,包括在推進「一帶一路」和「新南向政策」過程中將會長期存在的景象。


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